书大臣及各省督抚直接下命令,这些发出的命令还是皇帝的。因为政府最高出命权属于皇帝,军机处不过是皇帝御用的秘书,实实在在只是皇帝的一个“南书房”。
清代政府发布最高命令的手续,又是非常不合理。他的最高命令称上谕,上谕又分为两种:一种是明发上谕,一种是寄信上谕。明发上谕都是比较不关紧要的事,譬如皇帝出外巡幸,上陵,经筵,救荒,以及中央政府尚书,侍郎,地方政府总兵知府以上的升降,以及晓谕中外诸事,都由内阁拟好,皇帝看过,再由内阁交到六部,这是中国向来的惯例。寄信上谕是清代特有的,不按上述程序,而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕,直接寄给巡抚,旁人谁也不知道。或者要交给吏部尚书的,也是直接寄信给吏部尚书,此外无人得知的。开始时,或因军事机密,才用这办法,后来凡是紧要的事,差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕,由军机处拟给皇帝看,皇帝看过以后,封来盖起一个印,这个印叫“办理军机处”,这是说办理军机的地方。什么人在那里办理呢?这当然是皇帝了。这个印一盖,谁也不能看。譬如是有关经济财政问题的,送给江苏巡抚,连户部大臣也不能看。若是有关军事的,送给两广总督,兵部尚书也不能看。在办理军机处的人,就叫军机大臣,名义上是大臣,照制度法理讲,并不是大臣,因为他是皇帝御用的,而不是政府的正式最高行政首长啊。这种上谕封好,办理军机处的印盖了,就交给兵部尚书,并部尚书并不能拆看,只要他加一个封袋,直接发给受命令的人。如是则一切事情,全国中外各长官,都直接向皇帝发生关系,其他旁人全都不知道。这不是全国政治,都变成秘密不再公开了!秘密政治这当然只能说是一种法术,而不能说是一种制度呀!
直到现在,还有传刻的雍正朱批上谕,这在清代政治上是一种了不得的圣旨。雍正是有名能****的。他的上一代是康熙。在中国历史上,康熙也算是一个好皇帝,至于雍正便太****了。我们现在看他的朱批上谕,就可以看出清代皇帝是如何般统治中国的。在当时,全国各地地方长官一切活动他都知道,大概全国各地,都有他私派的特务人员的。因此许多人的私生活,连家人父子亲戚的琐碎事,都瞒不过他。一切奏章,他都详细批。他虽精明,同时又独裁,但他有他的精力,他有他的聪明,中外事,无论大小,旁人还不知道,他已经知道了。从前做皇帝,外面送给皇帝的公事,先送到六部,皇帝拿出来的公事,六部也一定得先看。因为政治该公开,而六部尚书是全国的行政首
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